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IRゲーミング法制度 第40回「法案の修正及び参議院における附帯決議の追加について」

2016-12-15

【IR資料室】

第40回 法案の修正及び参議院における附帯決議の追加について

弁護士 渡邉 雅之 (略歴は巻末を参照)

平成28年12月13日、参議院内閣委員会で「特定複合観光施設区域の整備の推進に関する法律案」(以下「IR推進法案」といいます。)が、一部修正案が採決され、賛成多数で可決されました。
そして、同月14日、参議院本会議で一部修正の上可決され、衆議院に回付され、同月15日未明、一部修正案に対応した衆院本会議の可決を経て同法案は成立いたしました。

以下では、「法案の修正」及び参議院内閣委員会で追加された附帯決議の内容について解説いたします。

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1 法案の修正

法案の修正の内容については下記の対照表をご覧ください。修正の要旨は以下のとおりです。

(1)ギャンブル依存症等の防止の明示
IR推進法案10条1項8号を修正し、政府がカジノ施設の設置及び運営に関し講ずべきカジノ施設の入場者が悪影響を受けることを防止するために必要な措置として、ギャンブル依存症等の防止について明示しています。

(2)IR推進法及びIR実施法の5年後の見直し
IR推進法の附則に見直し規定が置かれました。
すなわち、IR推進法の規定及び同法5条の規定に基づく措置(すなわち、IR実施法)については、IR推進法の施行後5年以内を目途として、必要な見直しが行われるべきものとされました。

修正後 修正前
(カジノ施設の設置及び運営に関する規制)
第十条 政府は、カジノ施設の設置及び運営に関し、カジノ施設における不正行為の防止並びにカジノ施設の設置及び運営に伴う有害な影響の排除を適切に行う観点から、次に掲げる事項について必要な措置を講ずるものとする。
 一~七 (略)
 八 カジノ施設の入場者がカジノ施設を利用したことに伴いギャンブル依存症等の悪影響を受けることを防止するために必要な措置に関する事項
2 (略)

 附 則
(施行期日)
 この法律は、公布の日から施行する。ただし、第三章の規定は、公布の日から起算して三月を超えない範囲内において政令で定める日から施行する。
(見直し)
2 この法律の規定及び第5条の規定に基づく措置については、この法律の施行後5年以内を目途として、必要な見直しが行われるべきものとする。

(カジノ施設の設置及び運営に関する規制)
第十条 政府は、カジノ施設の設置及び運営に関し、カジノ施設における不正行為の防止並びにカジノ施設の設置及び運営に伴う有害な影響の排除を適切に行う観点から、次に掲げる事項について必要な措置を講ずるものとする。
 一~七(略)
 八 カジノ施設の入場者がカジノ施設を利用したことに伴い悪影響を受けることを防止するために必要な措置に関する事項
2 (略)

 附 則

 この法律は、公布の日から施行する。ただし、第三章の規定は、公布の日から起算して三月を超えない範囲内において政令で定める日から施行する。

 

2 附帯決議の追加

参議院内閣委員会においては、衆議院内閣委員会における附帯決議に以下のとおり追加の措置を求めることとしています。衆議院内閣委員会における附帯決議からの変更点は赤字・下線の部分です。

1. 特定複合観光施設区域の整備を推進にあたっては、特に、カジノ施設の設置及び運営に伴う有害な影響を排除する観点、我が国の伝統・文化・芸術を活かした日本らしい国際競争力の高い魅力ある観光資源を整備する観点、並びにそれらを通じた観光及び地域経済の振興に寄与する観点に特に留意すること。

2. 政府は、法第5条に基づき必要となる法制上の措置を講じるにあたり、特定複合観光施設区域の整備の推進に係る目的の公益性、運営主体等の性格、収益の扱い、射幸性の程度、運営主体の廉潔性、運営主体の公的管理監督、運営主体の財政的健全性、副次的弊害の防止等の観点から、刑法の賭博に関する法制との整合性が図られるよう十分な検討を行うこと。

3. 特定複合観光施設区域に関しては、国際的・全国的な視点から真に観光及び地域経済の振興の効果を十分に発揮できる規模のものととすること。し、その際、特定複合観光施設全体に占めるカジノ施設の規模に上限等を設けるとともに、あくまで一体としての特定複合観光施設区域の整備が主眼であることを明確にすること。

4. 特定複合観光施設区域の数については、我が国の複合観光施設としての国際的競争力の観点及びギャンブル等依存症予防等の観点から、厳格に少数に限ることとし、区域認定数の上限を法定すること。

5. 地方公共団体が特定複合観光施設区域の認定申請を行うにあたっては、公営競技の法制に倣い、地方議会の同意を要件とすること。また、地方公共団体による公聴会の開催など、地域の合意形成に向けた具体的なアクションや依存症や治安維持などの地域対策を、国の認定に当たっては十分に踏まえること。

6. 特定複合観光施設区域の整備が真に観光及び地域経済の振興に寄与するため、また、特定複合観光施設の設置の前提として、犯罪防止・治安維持、青少年の健全育成、依存症防止等の観点から問題を生じさせないようにするため、特定複合観光施設区域の整備の推進における地方公共団体の役割を明確化するよう検討すること。

7. カジノ施設の設置及び運営をしようとする者その他カジノ施設関係者については、真に適確な者のみが選定されるよう厳格な要件を設けるとともに、その適合性について徹底的した調査を行うことができるよう法制上の措置を講ずること。また、カジノ施設を含む特定複合観光施設全体の健全な運営等を確保するため、事業主体としての一体性及び事業価値等の廉潔性が確保されるよう、法制上の措置を講ずること。

8. 依存症予防等の観点から、カジノには厳格な入場規制を導入すること。その際、自己排除、家族排除プログラムの導入、入場料の徴収等、諸外国におけるカジノ入場規制の在り方やその実効性等を十分考慮し、我が国にふさわしい、清廉なカジノ運営に資する法制上の措置を講ずること。

9. 入場規制の制度設計にあたっては、個人情報の保護との調整を図りつつ、個人番号カード(行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律第2条第7項に定める個人番号カード)の活用を検討すること。

10. ギャンブル等依存症患者への対策を抜本的に強化すること。我が国におけるギャンブル等依存症の実態把握のための体制を整備すると共に、その原因を把握・分析するとともに、ギャンブル等依存症患者の相談体制や臨床医療体制を強化すること。加えて、ギャンブル等依存症に関する教育上の取り組みを整備すること。また、カジノにとどまらず、他のギャンブル・遊技等に起因する依存症を含め、ギャンブル等依存症対策に関する国の取組を抜本的に強化するため、ギャンブル等依存症に総合的に対処するための仕組・体制を設けるとともに、関係省庁が十分連携して包括的な取組みを構築し、強化すること。また、このために十分な予算を確保すること。

11. 法第9条及び法第10条に定める各種規制等の検討にあたっては、諸外国におけるカジノ規制の現状等を十分踏まえるとともに、犯罪防止・治安維持、青少年の健全育成、依存症防止等の観点から問題を生じさせないよう、世界最高水準の厳格なカジノ営業規制を構築すること。なお、諸外国におけるいわゆる「ジャンケット」の取扱についてはきわめて慎重に検討を行うこと。

12. カジノにおけるマネー・ローンダリング防止を徹底する観点から、第7項の事業主体の廉潔性を確保するための措置、第8項及び第9項のカジノへの厳格な入場規制を導入するための措置、第11項の世界最高水準の厳格なカジノ営業規制を構築するための措置に加え、マネー・ローンダリング対策に関する国際水準であるFATF勧告に適切に対応するため、諸外国の規制の現状等を踏まえつつ、カジノの顧客の取引時確認、確認記録の作成・保存、疑わしい取引の届出等について、罰則を含む必要かつ厳格な措置を講ずること。また、カジノにおけるマネー・ローンダリングの防止を徹底する観点から、厳格な税の執行を確保すること。

13. カジノ管理委員会は、独立した強い権限を持ついわゆる「三条委員会」として設置し、カジノ管理委員会がカジノ営業規制等を厳格に施行できる体制の構築が不可欠であり、特に、カジノ導入時から厳格な規制を執行できるよう、十分な機構・定員を措置するとともに、適切な人材を配置するほか、厳格なカジノ営業規制等や関係事業者に対する行政処分等の監督を有効に執行できる人材育成の在り方も検討すること。また、特定複合観光施設の設置の前提として、犯罪防止・治安維持、青少年の健全育成、依存症防止等の観点から問題を生じさせないようにするため、都道府県警察その他関係機関の必要な体制を確保するとともに、カジノ管理委員会とこれらの関係機関の連携体制を確保すること。

14. カジノの運営主体が民間事業者になることに鑑み、カジノ事業者に適用される税制・会計規則等につき、諸外国の制度を十分に勘案の上、検討を行うこと。

15. 法第12条に定める納付金を徴収することとする場合は、その使途は法第1条に定める特定複合観光施設区域の整備の推進の目的と整合するものとするとともに、社会福祉、文化芸術の振興等の公益のためにも充てることを検討すること。また、その制度設計に当たっては、依存症対策の実施をはじめ法第10条に定める必要な措置の実施や周辺地方公共団体等に十分に配慮した検討を行うこと。

16. 以上を含め、法第5条に定める必要となる法制上の措置の検討にあたっては、十分に国民的な議論を尽くすこと。

 
以下では、参議院内閣委員会における附帯決議の追加部分に関して解説いたします(衆議院内閣委員会における附帯決議に関しては、第36回「IR推進法案の附帯決議 全15項目を解説(速報)」(*1)をご覧ください。)。

1 カジノ施設の規模の上限設定及びIRとしての一体性の重視

第3項において、①特定複合観光施設(以下「IR」といいます。)全体に占めるカジノ施設の規模に上限等を設けること、および、②あくまで一体としてのIRの整備が主眼であることを明確にすることが新たに追加されました。

法案提出者からも答弁がなされていますが、カジノ施設は、IR区域において国の特別の許可を受けた民間事業者が、設置・運営するものに限って認められるものであり、社会に及ぼす問題、リスクを最小限に抑えるため、IR施設全体のごく一部に限ることを想定しています。例えばシンガポールでは、カジノ施設の面積は全施設面積の3%以下に抑えており、我が国においてもそのような方式を採用すべきと考えられます。

また、IRは、①カジノ施設及び②会議場施設、レクリエーション施設、展示施設、宿泊施設その他の観光の振興に寄与する施設が一体となっている施設をいうところ、その一体としてのIRの整備が主眼であるということが強調されています。

2 依存症対策のための具体的なカジノの入場規制方法の明示

第8項では、依存症予防等の観点から、カジノには厳格な入場規制を導入することとされていますが、その具体的な入場規制の手法として、「自己排除、家族排除プログラムの導入、入場料の徴収等」が明示されました。

3 ギャンブル等依存症に関する原因の把握・分析、ギャンブル等依存症に総合的に対処するための仕組・体制、十分な予算措置

第10項ではギャンブル等依存症に関して、①その原因の把握・分析、②今後のギャンブル等依存症対策としては、カジノや公営競技だけではなく、パチンコ・パチスロ等の風適法上の「遊技」も対象とすること、③ギャンブル等依存症対策に関する国の取組を抜本的に強化するため、ギャンブル等依存症に総合的に対処するための仕組・体制を設けること、④このために十分な予算を確保することが追加されました。

「①ギャンブル等依存症に関する原因の把握・分析」は、参議院内閣委員会において反対派の議員からこれが求められていました。

「③ギャンブル等依存症対策に関する国の取組を抜本的に強化するため、ギャンブル等依存症に総合的に対処するための仕組・体制を設けること」に関しては、色々な措置を講じたり、カジノ管理委員会の組織の一部として対応することも考えられます。必ずしも、カジノ管理委員会とは別にギャンブル依存症対策のための委員会(シンガポールのNCPG(National Council on Problem Gambling)を設置することまでは求めるものではありません。

4 ジャンケット制度についての慎重検討

第11項では、ジャンケット制度については慎重に検討することとされています。

「ジャンケット」(junket)とは、マカオにおいて発展したものであり、中国語の「進家」(Jin-Ke、顧客を紹介すること)を語源とし、VIP顧客をカジノに送客し、カジノ事業者からコミッションを得る仕組みです。ジャンケット事業者は、外部事業者であり、カジノ事業者のリスクの一部を引き受け(マーケティングコストおよび与信リスク)、サービシング(債権回収行為)も担います。すなわち、VIP顧客のマーケティングエージェント、貸金業者、サービサーの役割を果たしています。

ジャンケット制度については、マネー・ローンダリングの問題だけでなく、反社会的勢力の関与、高利貸しによる貸金業法違反といった問題も出てきます。カジノ債務の取立てに関しては、中国本土の(違法な)サービサーに債権譲渡をすることにより、日本国内の弁護士法などの法律の直接の対象とならなくても、現地法の違反のほか日本のIRに関連してこのような問題が生ずることは到底許されるものではありません(これはカジノ事業者であっても同じ)。また、ジャンケットが反社会的勢力の資金源となる可能性も否定できません。

筆者も平成28年12月12日の参議院内閣委員会の参考人質疑において、ジャンケットの導入に関しては極めて慎重に検討すべきと発言いたしました。

5 マネー・ローンダリング防止措置の明示

第12項はカジノにおけるマネー・ローンダリング防止措置に関して規定していますが、参議院内閣委員会において新たに追加された項目です。

マネー・ローンダリング対策・テロ資金供与対策に関する政府間会合であるFATF(Financial Action Task Force(金融活動作業部会))の勧告においては、カジノというゲーミング場はマネー・ローンダリング対策を講じなければならない対象施設になっています。カジノを合法化している国はFATF勧告に従っての国内措置を講じています。
FATF勧告においては、カジノについては、免許制、犯罪者及びその関係者による所有、経営、運営の防止、マネー・ローンダリング・テロ資金供与対策の義務の遵守等の規制措置及び監督措置の対象とすべきこととされています。そのために、一定の基準以上の賭けをする顧客の本人確認義務および記録保存義務を負うことになります。

わが国では「犯罪による収益の移転の防止に関する法律」で、金融機関やクレジットカード会社・宅建業者等に対して、取引時確認、確認記録・取引記録等の作成・保存義務、疑わしい取引の届出義務などを定めていますが、同法律の枠組みでカジノ事業者も顧客管理措置を講ずることになると考えられます。

また、カジノにおけるマネー・ローンダリングの防止を徹底する観点から、厳格な税の執行を確保することも求められています。

6 周辺地方公共団体への十分な配慮

附帯決議第15項では、制度設計にあたって、周辺地方公共団体に対して十分な配慮をすることが追加されました。

これは、IR推進法案の反対派から、『カジノ開設地における雇用や税収の増加は、「共食い」(カニバリゼーション)と呼ばれる周辺地域等からの所得(購買力)の移転によるものに過ぎず、国民経済的には「ゼロサム」に過ぎないのではないか。』、『観光客の消費はIR内に留まり、周辺地方公共団体には及ばないのではないか』との懸念が呈されていることに配慮したものであると考えられます。

本法案は特定複合観光施設区域の整備の推進によって、主として国際観光を振興することを目的とするものであり、周辺地域から所得を奪うものではありません。また、IRに来た観光客は、IR内に留まらず、周辺地域も含めた回遊型の観光をすることが期待されます。すなわち、スピルオーバー効果(拡散効果)があるものと考えられます。
もとより、IRの設置にあたっては、当該IRが設置される地方公共団体だけでなく、周辺の地方公共団体の協力が不可欠であり、周辺の地方公共団体にもプラスの経済効果をもたらすものであると考えられます。

『第27回 「特定複合観光施設区域」の認定基準の具体的検討①』(*2)でも指摘しましたが、「特定複合観光施設区域」の認定にあたっては、「地方公共団体の合意形成」だけでなく、「周辺地方自治体との関係」も認定基準とすることが考えられます(場合によっては、地方自治法上の一部事務組合として周辺地方公共団体と共に申請することも考えられます。)。
隣接する地方公共団体との関係は、意外に重要です。とりわけ、交通アクセスの関係で関連する地方公共団体との関係は重要です。マサチューセッツ州において、Wynn Resortが建設予定のカジノも隣接するボストン市等の反対で現在、膠着状態に陥りました(「第13回 マサチューセッツ州のゲーミングライセンスを巡る2つの訴訟」(*3) 参照)。

(*1)IRゲーミング法制度 第36回「IR推進法案の附帯決議 全15項目を解説(速報)」
(*2)IRにおけるゲーミングライセンス制度 第27回「特定複合観光施設区域の認定基準の具体的検討①」
(*3)IRにおけるゲーミングライセンス制度 第13回「マサチューセッツ州のゲーミングライセンスを巡る2つの訴訟」


渡邉 雅之 弁護士法人三宅法律事務所 パートナー弁護士

(略歴) (役職)
1995年:東京大学法学部卒業
1997年:司法試験合格
2000年:総理府退職
2001年:司法修習修了(54期)
弁護士登録(第二東京弁護士会)
2001年~2009年:アンダーソン・毛利・友常法律事務所
2007年:Columbia Law School (LL.M.)修了
2009年:三宅法律事務所入所
成蹊大学法科大学院 非常勤講師
(金融商品取引法担当、平成20年~)
日本弁護士連合会 民事介入暴力対策委員会 委員
日本弁護士連合会 国際刑事立法委員会 委員
第二東京弁護士会 民事介入暴力対策委員会 委員
第二東京弁護士会 司法制度調査委員会
民法改正部会 委員
第二東京弁護士会 綱紀委員会 委員

(主要関連論稿)
『IR導入に当たって検討すべきマネー・ローンダリング、反社会的勢力の関与の問題と提言』(NBL1036号・2014年10月15日号)
『日本におけるカジノ導入とギャンブル依存症問題』(週刊金融財政事情2014年10月6日号(3091号))
『カジノ導入に当たっての論点整理(上)・(下)』(共著)(NBL1014、1015号、2013年12月1日号・12月15日号)
「IR推進法の概要と検討すべき問題点」(週刊金融財政事情2014年1月6日号)
「カジノ法案が想定するビジネスモデルと各種規制」(ビジネス法務2014年3月号)

(関心を持った経緯と今後の研究)
もともと、銀行等の金融機関のコンプライアンスを中心に弁護士業務を行ってきました。米国留学時にラスベガスを訪問しましたが、日本において同様の統合的なリゾートができれば、経済発展に非常に資すると実感いたしました。
カジノは、金融規制、マネー・ローンダリング、反社会的勢力の排除など、「小さな銀行」といった性格があり、これまでやってきた業務に非常に親近性があります。 日本においてIR(カジノを含む統合的リゾート)を導入するにあたって、どのような規制を設けていくべきかという観点から研究を続けてまいりたいと思います。


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